Morosidade do Congresso e reformas estruturais

Gilmar Mendes Lourenço

19/12/12 às 00:00 - Atualizado às 22:22

Ao que parece, o exercício legislativo de 2012, próximo do encerramento, preservará o enorme vazio no campo das reformas estruturais requeridas para a deflagração de um ciclo desenvolvimento sustentado e mais equilibrado regionalmente no País. Isso porque, a atenção privilegiada aos elementos de apoio à gestão macroeconômica de curto prazo do governo federal e à montagem das bases políticas municipais para as eleições de 2014 minou as chances de êxito da negociação e discussão das mudanças institucionais.
A morosidade do legislativo pode ser sintetizada na abdicação da chance de promoção de uma ampla revisão, aperfeiçoamento e atualização das regras de divisão dos haveres tributários e redefinição de atribuições, entre os membros da federação - incluindo União, Estados e Municípios -, a partir da oferta da reformulação e modernização do arcabouço de impostos, da rearrumação da partilha dos royalties de energia, engrossados com o advento do Pré-Sal, e do estabelecimento de procedimentos contemporâneos para a construção e distribuição espacial do Fundo de Participação dos Estados (FPE), constituído por 21,5% da arrecadação de dois tributos federais: o imposto de renda (IR) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI).
A oportuna sinalização legal para a deflagração de tal empreitada foi emitida em fevereiro de 2010, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que julgou inconstitucional o artigo 2º da Lei Complementar (LC) 62/89, que estipula os critérios e os percentuais de repartição do FPE entre as unidades de federação do País, mais o Distrito Federal, e que deveria ter validade até o final de 1991.
Em 2010, ao considerar os parâmetros de alocação geográfica das cifras do FPE inadequados ao atendimento dos objetivos de obtenção do equilíbrio socioeconômico entre os distintos territórios subnacionais, a instância máxima do judiciário brasileiro elegeu a data limite de 31 de dezembro de 2012, para a feitura da permuta por novo aparato de fracionamento.
Apesar do intervalo de tempo bastante longo, concedido pelo STF, e da relevância para o planejamento e gestão das contas públicas de estados e municípios, o assunto não conquistou a merecida e necessária prioridade na pauta do legislativo, ficando restrito à costumeira prática de postergação ou, na melhor das hipóteses, à feitura e apresentação de projetos - em número de dezoito, em sua maioria densos e de consistência precária, incapazes de ensejar o envolvimento dos principais interessados, especificamente os governadores dos estados ou as suas representações –, longe de despertar discussões organizadas ou situações próximas de  consenso entre os parlamentares envolvidos.
Na prática, a presidência do Senado instituiu, em abril de 2012, uma comissão de constituída por treze especialistas – presidida pelo ex-Ministro Nelson Jobim, tendo como relator o ex-Secretário da Receita Federal, Everardo Maciel - para examinar, em uma perspectiva propositiva, aspectos ligados ao conjunto do pacto federativo. A execução da tarefa implicou na confecção de doze textos a serem transformados, até o final de outubro de 2012, em propostas de emendas constitucionais, LCs e ordinárias e resoluções do Senado.
No que se refere ao FPE, emergiam em apreciação dois critérios: o da busca de aproximação dos valores de receita per capita entre os estados e a opção preferencial baseada em menor dimensão econômica e maior contingente populacional. É interessante assinalar que, desde 1989, a repartição do FPE acontece através de cotas fixas, dissociadas do comportamento dinâmico das variáveis econômicas e sociais registradas pelos 26 estados e o Distrito Federal. O caráter penoso das anomalias criadas levou alguns entes inclusive a manifestarem as insatisfações pela via judicial.
Já o nó da divisão da receita dos royalties e participações especiais de energia sofreu aperto adicional com o aparecimento das expressivas reservas da camada pré-sal, aprofundando o confronto entre áreas produtoras e consumidoras. Ainda assim, há a intenção de utilização deste instrumento como regra de reparo dos prejuízos ocasionados à algumas unidades geográficas pelo novo FPE.
Em 06 de novembro de 2012, a Câmara dos Deputados aprovou o projeto de Lei (2.565/2011), procedente do Senado, que favorece estados e municípios não produtores e incorpora, nos novos parâmetros, as áreas já licitadas em exploração por companhias de petróleo. De acordo com o projeto, os não produtores receberão, até 2020, 40,0% do total, contra os 8,75% atuais. Em contrapartida, a fatia da União cairá de 30,0% para 20,0%, já em 2013, a dos estados produtores de 26,25% para 20,0%, também em 2013, e a dos municípios produtores de 26,25% para 15,0% em 2013 e para 4,0% em 2020. Para os municípios não produtores, mas afetados pela produção, a parcela de royalties declinará de 8,75% para 3,0% a partir de 2013 e 2,0% em 2020.
No que se refere ao sistema de impostos, as alterações introduzidas desde 1993 resultaram da implantação de uma engenharia fiscal que propiciou a elevação da carga da União, sem a necessidade de partilha com estados e municípios, tendo como ícones o imposto provisório sobre movimentação financeira (IPMF), depois transformado em contribuição (CPMF), a contribuição para o financiamento da seguridade social (Cofins), o programa de integração social (PIS), e o Fundo Social de Emergência (FSE), mais tarde Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), e quase que eternizado na peça orçamentária como Desvinculação das Receitas da União (DRU). Com isso, o governo federal recuperou com sobras a perda de 14,0% das receitas de IPI e IR para estados e municípios, conferida pela Carta Magna de 1988, e conseguiu abocanhar novamente mais de 60,0% do bolo tributário do País.

Gilmar Mendes Lourenço, é Economista, Diretor-Presidente do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), professor do Curso de Economia e Editor da revista “Vitrine da Conjuntura” da FAE Centro Universitário. Ele escreve às Quartas-Feiras neste espaço.

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